我们急需建立巨灾风险金融保障机制

经济观察报观察家2020-08-22 08:57:53

清华大学公共管理学院教授 俞乔 为《经济观察报》撰稿


中国是一个幅员广阔的大国,也是灾害频发的国家。1991—2005年的15年间,自然灾害造成的直接经济损失累计为27845.8亿元,政府的累计救灾支出为524.98亿元,占灾害带来的直接经济损失的1.9%,占国家财政支出的0.25%。另一方面,巨灾给包括个人不动产和公司资产在内的社会资产造成的严重经济损失,又往往在传统的政府援助与社会捐助的视野之外。


因此,我国急需建立一种全局性的巨灾财产风险管理机制。


然而,像地震、水灾、台风、恐怖袭击等自然因素及人类行为导致的巨灾,在本质上属于一种系统风险,商业性保险并不把这类风险列入其保险范围。这是由于对巨灾的损失赔付额极其高昂,一旦巨灾发生,商业保险公司便可能遭受极大的亏损,甚至破产倒闭。因此,鲜有商业性保险公司设立对巨灾的保险项目,商业保险很难提供这类系统风险的保障体系。


虽然到目前为止,在全球范围内,还没有一种巨灾保险机构可供我们简单复制。但美国的若干相应机构及金融产品可提供某些参考。


洪水保险


美国国家洪水保险计划 (TheUSNational Flood Insurance Program,NFIP)是根据美国国会1968年通过的国家洪水保险法建立的保险机制。1973年通过的洪灾保护法对该计划作了进一步的扩大和修改。1994年的国家洪水保险改革法又对该计划作了进一步的修改。该计划由联邦保险管理局和减灾董事会负责管理,他们都属于联邦紧急情况管理局。联邦保险管理局负责设定国家洪水保险计划的保险组成,减灾董事会负责监督该计划的执行。


在实行国家洪水保险计划以前,美国对洪灾的反应通常局限在建设防洪工程,如大坝、堤防、海堤等,同时对洪灾受害人提供救济。这种方法既没有减少损失,也没有减少不明智的开发。在某些情况下,可能还在事实上促进了这种开发。国家洪水保险计划通过用保险的方法来代替灾害救助,解决由于洪灾损失的逐步升级从而使广大纳税人承担的救灾款不断上升的问题。


社区只要在特定洪水风险区范围内采纳和执行洪泛区管理条例,就可与联邦政府签订协议,为该社区提供洪水保险,作为对该社区的洪灾损失的财政保护。全美有19000多个社区获得了国家洪水保险。国家洪水保险计划通过社区、保险业和贷款业的共同参与,每年减少洪灾损失大约8亿美元。此外,按照国家洪水保险计划的建筑标准建造的建筑物要比不遵守该标准的建筑物遭受的损失减少77%。而且,每付出3美元的洪水保险索赔,就可节约1美元的灾害补助支出。




地震保险


1994年1月,洛杉矶地区发生里氏6.7级地震,造成经济损失约200亿美元,是洛杉矶有史以来经济损失最严重的一次地震。这促使了加州州议会于1996年审核通过成立加州地震当局(California Earthquake Authority,CEA)。其名称类似政府机构,实为地震保险机构。它由17家私人保险公司联合出资设立,委托政府代表公众进行管理,管理委员会的11位成员来自政府部门和入股保险企业代表。加州地震当局既直接销售地震险给普通消费者,也给保险企业提供再保险业务。目前该局拥有29亿美元的储备资金(其中25亿来自第三方再保险),加上与其他保险企业协议的地震后资金供给约37亿美元,加州地震局共有超过60亿美元储备资金总额。


加州地震当局的地震险合约是美国保险行业普遍采用的标准模板。美国通常的地震险涵盖的范围是:因地震(震动和地裂)直接造成的房屋和个人财产损失。而因地震间接造成的损失(如火灾、水灾等)则由其他的险种涵盖。保费则根据房屋的地理位置、房屋类型、建造年限、土壤状况、与地震带距离的不同而有所区别。另外,各州的地震险免赔额比例(Deductible,即意外发生时由投保者自己承担的金额)也区别很大,根据当地发生地震的可能性不同而从2%到20%不等,如地震发生频率较高的加州的免赔比例为15%。和美国其他的再保险机构一样,加州地震当局没有政府承担担保义务,其赔偿责任在法律上完全依赖于入资参与的各保险公司。


巨灾金融衍生品


1992年美国芝加哥商品交易所(CBOT)推出保险市场与资本市场结合的巨灾期货产品,在机构投资者与套利者之间进行交易,增加流动性分散风险。巨灾风险衍生品主要包括以下几种类型:


1)巨灾期货(CatastropheFuture):期货是规避风险的传统衍生品。巨灾期货作为一种新的风险转移方式,在巨灾风险证券化理论上和实践上的重要意义都是不可替代的。虽然巨灾期货上市后,由于期货交易并未达到预期的数量,于1995年停止了交易,但是,巨灾保险期货的推出是人们在巨灾风险证券化领域迈出的第一步,为今后其他品种的推出提供了重要的借鉴意义。芝加哥商业交易所(CME)从1999年开始已陆续上市温度、降雪量和霜冻指数的天气期货。2007年3月又推出标的为 “CME—Carvill飓风指数”的期货及相关期权。


2)巨灾期权(CatastropheOption):1995年芝加哥商品交易所推出PCS巨灾期权,被称为保险衍生商品中最具代表性、最成功的产品。PCS巨灾指数期权根据其所定义的巨灾损失指数作为天然巨灾指数期权的交易标的物,并将全美国划分为九个地理区,以进行巨灾损失的相关资料统计。当保险公司或再保险公司在面对其承保市场遭受2500万美元以上损失时,可通过建立PCS巨灾期权头寸,规避超额天然灾害的损失。


3)巨灾股权卖权(CatastropheEq-uityPut):巨灾股权卖权,是一种以股票为交易标的的期权,即保险公司支付卖权权利金,向市场投资者或风险承担者购买卖权,约定当公司所承担的巨灾损失超过约定金额时,公司向其行使卖权,以预定价格将公司股份出售给投资者或风险承担者,取得资金用于处理巨灾损失。


4)巨灾交换和巨灾交换所(catas-tropheswap):虽然金融“互换”有许多种形式,但保险业互换的一个实例是最近出现的风险交换。在市场上常见约定交换标的,有特定事件所致的巨灾损失、整体业务所致的巨灾损失、特定巨灾损失指数,或按传统超额赔款再保的起赔点等。1996年10月巨灾风险交换所在纽约正式成立。1998年百慕大商品交易所成立了巨灾交易市场,该市场不同于巨灾债券或巨灾期权等直接由资本市场调集资金分散风险。此外,该市场还提供再保险业公开交易,让全球再保险的供给与需求者能找到对手来交易;而每一笔交易都有公证记录,且因为交易程序有一定标准程序,合约也比一般再保险具有标准化的形式,它很快就成为再保险市场的新宠儿。


我们完全可以在国外已有实践的基础上,结合中国的独特优势,建立具有极大社会效用、在财务上能够基本自我生存、长期持续的系统风险保障模式。从政治经济学的角度来说,这种体系是具有很大的正社会外部性的公共产品,而且可以通过收费的方式长期维持运营。另一方面,由于系统风险防范在政府活动的边界内,这一体系便具有获得政府支持的合理基础。


为了建立巨灾风险的金融保障体系,我们建议:


1.组建中国灾害保险公司(简称中灾保)。这是一家全国性的巨灾保险机构,为非营利公司,向国家和社会提供系统风险保障机制,减轻巨灾引起的财产损失。与中国再保险公司不同,后者是营利性公司,其业务范围是商业保险项目,提供非系统风险管理,前者则是系统风险保障安排,保险主体为对国计民生、社会财富有重要影响而又在商业保险以外、受巨灾直接影响的社会资产。它应当是强制保险,例如地方政府应支付城市基础设施,相关公司支付电站、电信、建筑等设施的保费。在技术上,中灾保可以通过对历史数据的精算对不同的保险主体定价,确定保费与亏损平衡点。中灾保的资金来源包括:强保的保单收入、政府的免税优惠、发行债券等。此外,政府也可在重大巨灾赔付之后进行专项核定补充。


2.设计并适时推出巨灾衍生产品。为了提高中灾保债券的流动性以吸引投资者,证券交易所及期货交易所可考虑设计并相机推出中灾保债券并推出中灾保债券为标的资产的衍生产品。



作者系清华大学公共管理学院教授

刊于2008年6月9日经济观察报》评论版



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