【封面报道】巨灾保险再呼唤

农村金融时报2019-07-03 21:51:13

在频发的各类巨灾面前,近年来,我国一直在积极探索建立多层次的巨灾风险分散机制。采取的主要方式是,巨灾保险地方试点,从单一灾害着手循序渐进建立巨灾保险制度。

今年进入主汛期以来,我国南方各地普降暴雨,北方部分地区出现风雹、洪涝等灾害。据民政部消息,截至7月9日,自然灾害就涉及全国29个省(区、市);在灾情最重的湖南省,6月22日至7月4日上午10时,暴雨洪涝自然灾害共造成14个市州1145.9万人受灾,造成直接经济损失294.7亿元。


灾情面前,一方面保险赔偿、财政救助、社会救助纷纷启动。但另一方面,灾情再一次引发了各方对巨灾保险的呼唤。

巨灾保险机制待建立

巨灾保险,是针对因发生地震、飓风、海啸、洪水等自然灾害而导致巨大财产损失和严重人员伤亡的保险。


近年来,我国部分省(区、市)频频遭受各类重大自然灾害,民政部数据显示,仅2016年,我国各类自然灾害造成的直接经济损失高达5033亿元。每一次自然灾害,都是对保险机制的一次考验。


记者了解到,面对今年的暴雨灾害,当前人保财险湖南分公司等5家承保公司已全面启动洪灾理赔紧急预案,确保湖南省农业巨灾保险5日内赔付到位,人身死亡保险3日内赔付到位。


据湖南省财政厅副厅长欧阳煌介绍,在启动相关巨灾救灾保障条件下,湖南省财政为每人提供10万元的人身死亡保险保障;在洪灾多发的21个试点县(市、区),163.86万户的农房如有倒塌,提供4000元/间、每户最高2万元的保险保障;为21个试点县(市、区)1154.8万亩水稻、玉米及363.5万头育肥猪、能繁母猪提供每个县最高额度1500万元的巨灾风险保障。


而上述保险保费均由财政统筹安排,受益人员及农户无需缴纳任何费用。其中,人身死亡巨灾保险保费由省级财政全额承担,农业巨灾保险保费、农房巨灾保险保费由省级财政承担50%,市县财政承担50%。据悉,湖南省财政厅今年已累计拨付巨灾保险保费补贴4312万元。


不仅是保费,财政资金还是灾后救助金的主要来源。


记者从湖南省财政厅获悉,截至目前,中央财政向湖南省发放防汛救灾资金共计5.12亿元,其中防汛资金1.78亿元、农业生产救灾资金2400万元、自然灾害生活救助资金3.1亿元。目前,湖南省财政已下拨防汛救灾资金5.987亿元,其中,防汛资金2.097亿元,救灾资金3.89亿元。


记者从从广西民政厅获悉,截至7月7日,洪涝灾害造成广西188.01万人受灾,直接经济损失78.8亿元;在经历了有水文、气象记录以来特大洪灾的广西桂林市全州县,18个乡镇全部受灾,受灾人口55万人,直接经济总损失达38.46亿元。而据广西保监局数据显示,辖内各保险公司共接到各类保险报案7571件,报损金额仅2.55亿元——救灾资金的大头仍落在财政资金上。


在国务院发展研究中心金融研究所教授、博士生导师朱俊生看来,以政府为主导、国家财政救济和社会捐助为主的模式在应对巨灾风险方面发挥了巨大的作用,但从长远来看,巨灾保险的缺失加重了财政负担,不利于政府职能的转变。


“政府主导救灾会造成国家财政大额的额外支出,给年度财政预算的执行设置了障碍,导致某些地区或领域的发展受到影响;并且巨灾风险的不确定性导致政府或有隐性债务风险。”朱俊生说。


此外,巨灾保险的推进,事关国家的巨灾风险管理,涉及防灾减灾以及灾后重建的方方面面。


朱俊生表示,在灾前的预防控制上,巨灾保险也能发挥作用,从设计机制上减少灾害造成的直接经济损失。


“比如在新西兰,地震险属于强制险,地震风险的应对体系由地震委员会、保险公司和保险协会三部分组成,分属政府机构、商业机构和社会机构,所以不管是政府还是商业保险机构,都对房屋有严格的质量要求,以最大限度减小地震等灾害造成的直接经济损失。”他表示。


“虽然目前人保财险湖北分公司已经试点开办了育肥猪保险、设施农业保险、小龙虾保险、水稻产量保险、天气指数保险等80余个面向广大农村地区的保险产品体系,但从整个行业来看,没有从顶层角度针对巨灾设计保险体系,一旦遇到巨灾,保险保障面和保障深度仍较难保证。”人保财险湖北分公司农险事业部相关负责人对记者表示,“由政府牵头发展巨灾保险,在保障社会稳定的同时,能让更多专注于某个垂直领域的保险公司介入市场,促进保险行业的良性发展。”


因此,无论是从灾前的预防、灾后的快速重建还是保险业的良性发展方面考虑,发展巨灾保险都是一种必然趋势。

地方试点与险种试点并行

在频发的各类巨灾面前,近年来,我国一直在积极探索建立多层次的巨灾风险分散机制。采取的主要方式是,巨灾保险地方试点,从单一灾害着手循序渐进建立巨灾保险制度。


目前,巨灾保险已在深圳、宁波、大理等地开展试点。其中,深圳、宁波属于综合性巨灾保险,提供洪水、台风等多灾种的风险保障;云南大理属于地震单项巨灾保险。


深圳的巨灾保险制度是由政府巨灾救助保险、巨灾基金和个人巨灾保险三部分组成。其中,政府巨灾救助保险由深圳市政府出资3600万元向商业保险公司购买,用于巨灾发生时对所有在深人员的人身伤亡救助和核应急救助,每人每次事故赔偿限额10万元;巨灾基金由深圳市政府拨付一定资金建立,主要用于承担在政府巨灾救助保险赔付限额之上的赔付,且巨灾基金具有开放性,可广泛吸收企业、个人等社会捐助;个人巨灾保险则由商业保险公司提供相关巨灾保险产品,居民自愿购买,主要满足居民更高层次、个性化的巨灾保险需求。


宁波市巨灾保险体系由公共巨灾保险、巨灾基金和商业巨灾保险三部分组成,其保障模式可概括为“三险、两补、一金”。市财政每年出资3800万元向中国人保财险购买巨灾险,应对台风、暴雨和洪水“三险”,以补偿家庭财产损失救助和人身伤亡抚恤两项费用,限额分别为2000元和10万元,保险公司巨灾保险当年经营若有结余,则全额提取巨灾风险专项准备金,每年累计滚存。


大理农房地震保险以政府灾害救助为体系基础。根据方案,在3年的试点期限内,为大理州所辖12县(市)82.43万户农村房屋及356.92万大理州居民提供风险保障。试点期间由省、州、县三级政府财政全额承担保费。


在湖南,据湖南省财政厅此前发布的《2017年巨灾保险试点实施方案》显示,已开始进行居民人身死亡巨灾保险试点、农村居民住宅倒塌和农业巨灾保险试点。


其中,居民人身死亡巨灾保险试点覆盖湖南省行政区域范围内所有人口,赔付标准为每人10万元,湖南省累计赔偿限额4亿元;农村居民住宅倒塌赔偿标准赔偿按间计算,每间全倒房屋赔偿4000元,每户最高赔偿金额不超过2万元,湖南省累计最高赔偿限额2亿元;种养业巨灾保险则是面向试点区域内投保政策性水稻、玉米、能繁母猪、育肥猪保险的农户和新型农业经营主体,赔偿标准为每次事故每个县市区最高赔偿限额1500万元,省累计最高赔偿限额2亿元。


今年5月,厦门试水巨灾保险也正式落地。由厦门市财政每年出资约2931万元,向保险机构购买赔偿限额10亿元的居民住房倒损及财产损失救助保险和赔偿限额10亿元的人身伤亡及医疗救助保险。在承保期内,因台风、地震、暴雨、洪水等自然灾害造成损失,可获得人身伤亡最高20万元、住房损失最高10万元、财产损失最高5000元的赔偿。


除了各地的尝试,为应对巨灾给农业、尤其是集约型现代农业带来的重大损失,今年5月中旬,财政部会同农业部、保监会研究制定了《粮食主产省农业大灾保险试点工作方案》,并印发了《关于在粮食主产省开展大灾保险试点的通知》,提出在13个粮食主产省选择200个产粮大县,面向适度规模经营农户开展农业大灾保险试点,试点期限暂定2017年和2018年,试点保险标的为水稻、小麦、玉米三大粮食作物。在面向全体农户的基本险基础上,推出保障金额覆盖农资、化肥等直接物化成本和地租,面向家庭农场、专业大户、农民合作社等适度规模经营主体的专属农业大灾保险产品。


日前,山东省财政厅已下发《关于开展农业大灾保险试点的通知》,确定在20个产粮大县开展农业大灾保险试点工作,在2017——2018年为普通农户和单个品种粮食作物种植面积在50亩(含)以上的种粮大户提供大灾保险,保费缴纳比例为:农户自行承担20%,省财政结合中央补贴资金,对东、中、西部地区分别承担 65%、70%、75%,剩余补贴资金由市级承担。

政府+险企仍需双发力

试点开启了中国巨灾保险的破冰之旅,但推动其在全国范围内发展,仍是一项艰难的任务。


事实上,十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,就提出要完善保险经济补偿机制,建立巨灾保险制度。在随后的2014年、2015年政府工作报告中,也都提及要推进巨灾保险制度建设。


2014年《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(简称保险业“新国十条”)提出建立巨灾保险制度。围绕更好保障和改善民生,以制度建设为基础,研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度,逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。鼓励各地根据风险特点,探索对台风、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火灾等灾害的有效保障模式。制定巨灾保险法规,建立核保险巨灾责任准备金制度,建立巨灾风险管理数据库。


可以看出,巨灾保险在政策层面得到了诸多关注,但巨灾保险制度推进仍较为缓慢。


保监会副主席梁涛认为,灾害种类多、分布地域广;建立巨灾保险制度涉及部门多、利益主体广;民众通过保险分散风险的意识不够、依赖政府心理较重等,都是制约巨灾保险发展的原因。


“另一个重要原因就是商业保险公司动力不足,发展巨灾保险风险大而盈利小。”朱俊生指出。


他表示,中国人保、中国再保等险企虽已引进国外巨灾模型,但中国关于自然灾害的数据并不完备,使得巨灾模型在估计巨灾经济损失时存在较大偏差,形成了保险公司的第一个风险点,这需要险企和政府层面共同努力,建立高质量的数据库,做出高质量的巨灾风险评估;同时,因一次巨灾理赔而破产的保险公司在建立巨灾保险制度的国家不少见,而中国巨灾风险转移手段较少,倘若实行纯商业化巨灾保险,类似的风险会更大。


因此,还需要继续推行“政府掌舵,市场和社会组织划桨”的运作模式,促进巨灾保险的发展。


在首都经贸大学教授庹国柱看来,巨灾保险的价格很难确定,也是巨灾保险推行不畅的原因之一。“定价过高容易曲高和寡,而价格过低往往使得自然灾害发生后,保险公司负担过重。”庹国柱说。


庹国柱表示,定价问题可以通过保险的精算来帮助解决。据庹国柱介绍,通过精算,可以根据一个地区或者一个国家过去数百年中所面临的各种各样的自然灾害发生频率的高低,以及每次发生灾害后的损失多少等相关数据,利用一定的数学模型计算得出费率,即应缴纳保险费与保险金额的比率。


“虽然这种计算的数据基础比较缺乏,但国内保险公司这几十年也积累了一定的数据,是可以通过一定的科学方法来计算出的。”庹国柱表示。


在中国保险学会会长姚庆海看来,鉴于建立巨灾保险制度涉及主体众多,利益关系复杂,还需要从顶层设计入手,推动巨灾保险立法,明确界定各方面的权利和义务,争取早日将巨灾保险纳入法制化、规范化的灾后防范救助体系中。


来源|《农村金融时报》 作者|阳爱姣

本期执行主编|张艺良 编辑制作|孙金霞