逾期交房纠纷中,行政行为是否构成不可抗力?丨咏律

咏律2020-08-30 09:22:42

商品房开发中的行政行为,如规划变更、行政立法或政策调整、征收未完成、基础设施建设延迟等,均可能导致逾期交房。在与买受人的纠纷中,出卖人多主张上述行政行为构成不可抗力,期望免除或部分免除违约责任。而买受人则认为行政行为系《合同法》第一百二十一条所称“第三人的原因”,不影响出卖人承担违约责任。类案中,出卖人是否得以免责,取决于如下五个要件。

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1.行政行为是否不能预见

依据《合同法》第一百一十七条第二款,不可抗力当属“不能预见”。类案中,主要考察在双方买卖合同缔约之时,出卖人能否预见行政行为的发生。司法裁判对出卖人的预见能力要求较高,因出卖人作为具有专业资质的履约主体,应具有相当的经验和信息源。同时,出卖人既可向买受人出售房屋,表明其对履约能力有充分自信,自当承受与利益对等的风险。如果缔约时行政行为已发生,或行政行为系基于保证房屋质量作出的合理要求,则出卖人不得以不可抗力为由主张免责。

此外,征收未完成一般不被视为不可抗力,因“政府拆迁本身就是一个渐进的过程,其中牵涉到拆迁协议的签订、补偿金的发放等不确定因素,因此,对于该地段的房地产开发商而言,拆迁不能构成一个‘不可预见’的障碍。即使政府拆迁进度慢于预期,开发商作为建筑业的专业主体,也应该对此有所预见并做好充分的履约准备”。1

◎ 黔东南苗族侗族自治州中级人民法院“贵州省黎平鸿邺房地产开发有限公司、杨再坤商品房销售合同纠纷案”【(2017)黔26民终410号】

首先,……黎平县政府能否按约定按时完成征地、拆迁、供电,向贵州省黎平鸿邺房地产开发有限公司交付开发满足该项目的开工建设要求的土地,是平等主体之间约定完成的商业义务行为,完全属于商业风险情形。……因此,(出卖人)在2013年8月30日订立《商品房买卖合同》时,不仅已经明知拆迁、征地没有完成,供电没有协调好,不能满足该项目开工建设要求。同时,也就发生了应当预见“拆迁、征地”能否完成的客观情况,而不是在订立合同后才发生需要拆迁、征地、协调供电的情况。

◎ 宁波市中级人民法院“王乙与象山县房屋司商品房预售合同纠纷案”【(2010)浙甬民二终字第860号】

象山质监站发出《关于加强住宅工程渗漏防治工作的通知》(象建质监[2009]15号文件),要求建设单位在组织住宅工程分户验收时增加外墙全面淋水试验,合格后方可组织竣工验收。……房地产开发企业对自己开发的商品房有质量保证的义务,商品房的质量应符合合同约定及国家法律、行政法规的规定。外墙是否渗漏是商品房质量的组成部分之一,象山县质监站所发的淋水试验通知,正是为了确保商品房无渗漏的质量问题,应该属于房地产开发企业合理风险预见的范畴,并非不可抗力,也非《商品房买卖合同》约定可以作为万某某司延期交房理由的情形。

2.行政行为是否足以动摇合同履行基础

判断该要件时,往往需要考察行政行为所涉领域原有的操作方法及消耗的时间、经济成本,与行政行为发生后的情况加以比对,如行政行为必然导致逾期交房,则可认定为存在不可抗力。

◎ 湖北省高级人民法院“许楚楚、宜昌市金瑞物业有限公司商品房销售合同纠纷案”【(2015)鄂监二抗再终字第00039号】

湖北省物价局的鄂价能交(2010)33号文件虽然没有对用电审核权限作出规定,但上述文件是对住宅供电模式的重大变更,供电部门和房地产开发商作为该文件的规范对象,应严格执行该文件的规定。作为在全省范围内实施的文件,该文件必然导致供电部门的业务量激增,针对住宅供电模式的重大变化,供电部门要合理履行供电合同必须要明确职责分工,统一各供电单位受理报装的工作流程、时限要求和工程建设标准,同时,供电部门对电力供配电工程的设计、监理、施工以及与工程建设有关的主要设备材料还要进行招标采购。因此,上述文件的实施必然导致供电部门的工作流程发生变化,致使报装配电设备签订供电协议的周期延长。金瑞公司因鄂价能交(2010)33号文件的实施无法及时与供电部门签订供电合同,而供电协议又是取得《备案证》的必备条件之一。金瑞公司不能按约交付《备案证》和交房系因湖北省物价局下发了上述文件所致。……上述文件的实施系金瑞公司与许楚楚在签订《宜昌市商品房买卖合同》时不能预见和不能避免并不能克服的客观情况,构成《中华人民共和国合同法》规定的不可抗力。金瑞公司因不可抗力导致的延期交房符合《宜昌市商品房买卖合同》第九条约定的免责事由,应免除其违约责任。

3.行政行为在时间、地域范围上是否与逾期交房具有关联性

该要件的考察,形式上多体现为确定合同履行是否包含在行政行为的时间、地域效力范围内,实质上是对逾期交房根本原因的探寻。

◎ 辽宁省高级人民法院“大连长江房地产开发有限公司与陈秀兰商品房销售合同纠纷案”【(2015)辽民一终字第00099号】

双方在《商品房买卖合同》约定的交房日期是2007年10月30日前,长江房地产公司提供的证明政府拆迁材料复印件上的时间均为2009年,而且迄今亦未发生动迁的事实,故长江房地产公司关于因发生不可抗力导致合同不能履行应当免责的主张不能成立。

◎ 南京市中级人民法院“江苏天鑫置业有限公司与钟雷、张莉房屋买卖合同纠纷案”【(2015)宁民终字第7114号】

本案中,上诉人在2012年底已经完成了涉案房屋主体施工,其于2011年7月25日向供电部门申请外部电力接入,后获得供电部门批准,而双方于2013年4月28日签订《某地商品房预售合同》是在供电部门批准用电之后,因此,被上诉人未能接通正式用电,导致无法交付案涉房屋,是其应当承担的商业风险,不属不可抗力和情势变更。由于南京市举办的青奥会及国家公祭日活动均发生在双方合同约定的交付房屋日期之后,故上诉人以此为由认为应当免除或减轻上诉人的违约责任的意见,缺乏法律依据,本院不予采纳。虽然2013年8月1日至8月31日期间,亚青会场馆及住地周边1000米范围内所有工地停止施工,2013年8月1日至8月31日期间,江南六区、浦口区、江宁区及四大国家级开发区范围内的工地,桩基工程、土石方工程、渣土运输和拆除等作业停止施工,工地其他作业白天可以施工,夜间禁止一切施工,但由于上诉人在2012年底已经完成了房屋主体施工,上诉人所建房屋并不在亚青会场馆及住地周边1000米范围内,据此,原审法院认定亚青会、青奥会及国家公祭日均不构成天鑫置业迟延交房的不可抗力或情势变更并无不当,依法应予维持。

4.出卖人是否尽到通知义务

《合同法》第一百一十八条为主张不可抗力免责的一方附加了通知义务。在《商品房买卖合同》及双方《补充协议》中,一般还有对通知义务的履行时间、通知方式、通知时需提交的材料的具体约定。如违反约定,而约定的文义表述足以明确妥善通知是出卖人一方免责的前提的,出卖人可能因违反通知义务而不得免责。

◎ 山西省高级人民法院“路智平与山西汾西龙昌房地产开发有限公司商品房销售合同纠纷案”【(2014)晋民终字第235号】

双方签订的商品房买卖合同第八条约定:但如遇下列特殊原因,除双方协商同意解除合同或变更合同外,出卖人可据实予以延期:……3、因市政施工或政府指令性文件,造成无法施工的,且出卖人在发生之日起30日内告知买受人的。法院应以此约定为依据考量汾西公司提出的免责事由。……综上,停运渣土、中博会禁止施工、中高考禁止施工,行政规章对消防材料规定的变化,均系政府指令造成了对施工的影响。虽然太原晚报对以上禁止施工的通告均有刊载,这些影响施工进度的原因也都客观存在,都会影响工程的进度,但是以上事由发生后汾西公司未按合同约定在30天内通知买受人路智平,汾西公司未对买受人路智平的知情权予以尊重,而汾西公司的通知义务是其主张延期免责必备的先决条件,故此对于以上政府指令对工期的影响,汾西公司无权主张延期免责。

若通知义务未妥善履行,出卖人可考虑另一种抗辩:双方约定特定行政行为构成非不可抗力的免责事由,行政行为客观上也不构成不可抗力的,出卖人可得免责,并不受不可抗力发生后“应当及时通知对方”的限制。出卖人对行政行为造成的不利影响无过错时,该种抗辩更易获得采纳。

◎ 福建省高级人民法院“李好俤、刘碧芳房屋买卖合同纠纷案”【(2016)闽民申1079号】

讼争合同第八条约定“供水、供电、道路等市政配套设施因政府未及时配套建设的,出卖人可据实予以延期”……《商品房销售管理办法》第三十条第二款明确规定“因不可抗力或者当事人在合同中约定的其他原因,需延期交付的,房地产开发企业应当及时告知买受人”,海峡置业公司未及时将“供电市政配套设施因政府未及时配套建设导致延期”告知买受人,于法不符。但该法并未规定未及时告知的法律后果,且上述情形也不属于《中华人民共和国合同法》第一百一十七条关于“因不可抗力不能履行合同的,根据不可抗力的影响,部分或者全部免除责任,但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的,不能免除责任。”规定的情形。李好俤、刘碧芳关于海峡置业公司未尽及时通知义务,依法不能免责的主张,缺乏合同依据和法律依据,不予支持。另根据查明的事实,海峡置业公司也一直在请求当地政府协调供电事宜,业已尽到防止损失扩大的义务。

5.出卖人能否采取措施克服行政行为造成的不利影响

行政行为发生后,如出卖人尚有余地对行政行为造成的不利影响加以克服,则不得主张不可抗力。出卖人可采取的措施包括变更交付时间、合理安排工期、与买受人协商延期交房等。部分政府行为是可以克服的,如错误的具体行政行为可以通过行政复议和行政诉讼而获得救济。2

◎ 天津市第二中级人民法院“天津翔隆顺泰置业有限公司与单轶房屋买卖合同纠纷案”【(2011)二中民四终字第61号】

天津市政府于2008年4月8日下发《天津市迎奥运环境空气质量保障工作实施方案》津政发(2008)43号文件,而双方签订《天津市商品房买卖合同》的时间是2008年4月28日,上诉人作为房地产开发企业,应当对该小区紧邻天津奥运场馆的事实以及北京奥运会召开的时间明知,上诉人未对施工期间可能遇到的停工要求提前作出相应的安排,且在确定交房时间时,也未对上述影响交房时间的因素给予充分的考虑。……上诉人以不可抗力及情势变更为抗辩事由,不同意支付逾期交付违约金的上诉主张,依据不足,本院不予支持。

◎ 铜仁市中级人民法院“和达房开大龙分公司与吴祖发、农行玉屏支行商品房销售合同纠纷案”【(2015)铜中民二终字第193号】

本院认为,在合同当事人双方签订《商品房买卖合同》时,作为出卖人的和达房开大龙分公司,理应对该房屋周围的拆迁行为,当地人民政府在房屋规划与建设过程中所出现的情况有所预见,对于拆迁的进度应当有所预估,同时亦应对于拆迁引起的交付障碍也可以通过与拆迁户积极协商、分批交付等方式进行克服;且《商品房买卖合同》双方也未将政府拆迁行为作为合同中“不可抗力”的因素予以特别约定。因此,上诉人在本案中将人民政府的拆迁行为视为合同履行中的不可抗力的上诉主张不能成立,本院不予支持。

◎ 重庆市第一中级人民法院“刘恩麟,肖贵华与重庆金九房地产开发有限公司商品房预售合同纠纷案”【(2014)渝一中法民终字第06447号】

本案中,渝公消法(2011)39号文件于2011年2月10日作出,该文件的颁布虽发生于合同签订之前,但距离合同约定的交房时间2011年12月31日尚有将近一年,金九公司可以通过合理安排施工工序、进度,及时委托消防检测,确保按合同约定期限交房。因此,消防检测不属于不可抗力。即使该文件的颁布属于不可抗力,金九公司亦未按合同约定于不可抗力发生之日起30日内以书面形式告知肖贵华、刘恩麟,金九公司亦不应免除消防检测导致的逾期交房责任。

可见,行政行为引起逾期交房时,出卖人主张通过不可抗力免责存在相当难度。不过,即使不能被认定为不可抗力,行政行为的存在也可能导致没有过错的出卖人得以酌情减责。重庆市高级人民法院“郭燕,李某某与重庆市清江实业(集团)有限公司商品房预售合同纠纷案”【(2015)渝高法民申字第01034号】中,法院认为:“万州区人民政府调整长江沿线一桥、二桥之间的岸线使用规划,关闭搬迁港口码头,致使‘江水源热泵’系统工程重新设计。一、二审法院认定该事由不属于法律规定的不可抗力,不能免除清江公司逾期交房的违约责任,但一定程度上导致逾期交房并无不妥。”

结论

不可抗力的典型形态是自然灾害及社会事件。行政行为在影响力、表现形式等方面,与上述两者有明显差别。作为出卖人,亦本来就具有一定预见行政行为的资质与义务。故逾期交房纠纷发生后,论证行政行为构成不可抗力对出卖人来说往往存在难度。为合理免责,出卖人宜结合项目情况,事前在双方《补充协议》中明确何种行政行为构成不可抗力,或将行政行为约定为非不可抗力的免责事由。四川省高级人民法院“胡正平与乐山市宝林置业有限公司商品房预售合同纠纷案”【(2014)川民申字第1057号】中,出卖人即因补充协议约定成功免责。法院认为“本案宝林置业公司延期交房行为的根本原因系因政府的强制性文件或行政禁令、命令要求其暂停项目施工,造成其工期耽误所致,符合胡正平与宝林置业公司签订的《商品房买卖合同》第十三条及《〈商品房买卖合同〉补充协议》第二条的约定,属于非出卖人因素及不可抗力原因。因此,根据双方所签合同之约定,出卖人宝林置业公司不应承担违约责任”。山东省高级人民法院“常翠芝与山东巨野腾龙房地产开发有限公司商品房预售合同纠纷案”【(2017)鲁民再119号】和河北省高级人民法院“王晓然、河北祈福乾悦房地产开发有限公司房屋买卖合同纠纷案”【(2017)冀民申3731号】中,出卖人亦因主张的行政行为符合合同约定的免责事由且提出了有效的鉴定意见或公文书证,得以通过不可抗力免责。


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1.翟寅生、唐孟暄.《行政行为是否构成商品房买卖中的不可抗力》.载《人民法院报》2015年02月18日。

2.郭扬辉.《不可抗力的构成要件与判断标准》.中国法院网。